Las leyes de transparencia están de moda en nuestro país. Hace sólo unos meses el gobierno español aprobó una de estas leyes
y, en Cataluña, el Parlament tramita otra. Con estas leyes, nuestros
políticos responden a la mayor crisis de confianza en las instituciones
que se ha vivido en nuestro país desde el inicio de la democracia. La
pregunta es si estas leyes servirán para conseguir los objetivos que
dicen perseguir: “restaurar la confianza en las instituciones y mejorar
la calidad de la democracia”
Es decir, ¿podemos
esperar que estas leyes sean un instrumento efectivo de control
democrático y que contribuyan por ende a mejorar la calidad de nuestra
democracia? Mi hipótesis es que no y la razón es simple: estas leyes
confían el control de los políticos a los propios políticos, lo que no
parece la mejor manera de controlarlos. Por ejemplo, aunque la ley
obliga a hacer pública la información considerada de interés público, la
decisión sobre qué información facilitar depende de los funcionarios, y
aunque la ley habilita un consejo de transparencia o una comisión de
resolución encargada de velar por su cumplimiento, estos órganos
dependen del gobierno, concretamente, en el caso de España, del
Ministerio de Hacienda. Es decir, todo queda en casa.
Pero veamos qué dicen los datos. Si utilizamos como indicador de calidad de la democracia el índice Polity IV,
muy utilizado en los estudios empíricos sobre democracia, no se aprecia
que la calidad de las leyes de transparencia (medida a través del
índice que proporciona el Global Right to Information Rating)
tenga algún efecto en la calidad de la democracia. Como se observa en
la gráfica de la izquierda, una mayor calidad de las leyes de
transparencia (valores altos en el eje de coordenadas) no aumenta el
nivel de democracia o tiene un efecto que es imperceptible (los valores
esperados de nivel de democracia para valores bajos y altos de calidad
en las leyes de transparencia prácticamente no cambian).
Gráfico 1. Leyes de transparencia y calidad de la democracia medida a través de Polity IV
Gráfico 2. Leyes de transparencia y la escala de libertades de Freedom House
En cambio, si utilizamos como indicador de calidad de la
democracia el índice de Freedom House, concretamente la escala de
libertades civiles, apreciamos algo sorprendente, que la relación entre
la calidad de las leyes de transparencia y la calidad de la democracia
no sólo no es la esperada sino que se invierte: a mejores leyes de
transparencia menor grado de libertades (el índice de Freedom House se
lee al revés: 1 es el valor máximo, y 7, el valor mínimo, en la escala
de libertades) o peor calidad de la democracia.
¿Debemos deducir de esto que las leyes de transparencia no sólo no
mejoran el control democrático sino que – ¡oh horror! -- lo empeoran? La
respuesta es no. Estas leyes no empeoran la calidad de la democracia,
aunque probablemente tampoco la mejoran. Seguramente, lo que ocurre es
que estas leyes tienen poco o ningún impacto sobre la calidad de la
democracia, pero los países de baja calidad democrática necesitan
aprobar leyes de transparencia para responder a la falta de confianza de
sus ciudadanos en las instituciones.
El gráfico 3
muestra de una manera mucho clara que los países que tienen las mejores
leyes de transparencia son las democracias de baja calidad (los países
que puntúan 2, 3 y 4 en la escala de libertades de Freedom House) y no,
como se podría esperar, las democracias de alta calidad (los que puntúan
1 en la escala). La relación no lineal entre leyes de transparencia y
calidad de la democracia que muestra esta gráfica (y que se aprecia
también en las anteriores si nos fijamos bien) se podría explicar de la
siguiente manera: por un lado, los países de alta calidad democrática no
necesitan aprobar leyes de transparencia porque sus ciudadanos ya
confían en las instituciones y éstas ya practican la transparencia; por
otro, los países no democráticos tampoco necesitan aprobar leyes de
transparencia porque de ellos no se espera que respondan a las demandas
de los ciudadanos. Las democracias de baja calidad, en cambio, tienen
muchos incentivos para aprobar estas leyes: de ellas se espera que
respondan a las demandas de los ciudadanos y sus ciudadanos tienen poca
confianza en las instituciones.
Gráfico 3. Libertades civiles y calidad de las leyes de transparencia
Pero, además, hay otra razón que podría explicar que las
democracias de baja calidad aprueben mejores leyes de transparencia:
los países menos predispuestos a cumplir la ley son los que pueden
permitirse hacer mejores leyes, mientras que los que tienen intención de
someterse al imperio de la ley hacen las leyes que pueden cumplir. Esto
explicaría que países con índices bajos de gobierno de la ley como
Azerbaiyán, México, El Salvador, Liberia y Sierra Leona estén entre los
diez mejores países en calidad de las leyes de transparencia, mientras
que países con niveles altos de gobierno de la ley como Alemania,
Austria y Bélgica estén entre los diez peores en calidad de las leyes de
transparencia. Para comprobar está hipótesis utilizamos uno de los
sub-componentes del índice de FH que mide específicamente el gobierno de
la ley (o rule of law). El gráfico 4 muestra que existe una
relación negativa entre el gobierno de la ley y la calidad de las leyes
de transparencia: a menor gobierno de la ley (valores bajos en el eje de
coordenadas) mejor calidad de las leyes y a mayor imperio de la ley
(valores altos en el eje de coordenadas) peor calidad de las leyes de
transparencia.
Gráfico 4. Gobierno de la ley y leyes de transparencia
Desde este punto de vista tal vez no sea una mala noticia que la ley de transparencia aprobada por el gobierno español no esté a la altura de las expectativas
o que la ley que tramita el Parlament de Cataluña no tenga el alcance
que sería deseable (deja fuera por ejemplo a los partidos políticos).
Estas limitaciones podrían indicar que nuestros políticos aunque
igualmente incontrolables al menos hacen leyes que pueden cumplir.
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